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國家監察體制改革的法治邏輯與法治理念

來源:湖北省紀委監委網站             發布時間:2018-02-24

   國家監察體制改革的法治邏輯與法治理念

    中國反腐敗司法研究中心湘潭大學基地 吳建雄 

 

  習近平總書記在視察中國政法大學時指出:“隨著中國特色社會主義事業不斷發展,法治建設將承載更多使命、發揮更為重要的作用。”從這個意義上說,黨中央關于國家監察體制改革重大決策,是中國特色社會主義法治在政權建設領域承載使命、發揮作用的重要體現。充分認識改革國家監察體制的法治邏輯及其產生的法治功能,確立國家治理模式向法治轉型的過程中的監察理念,不僅是一個重大的理論問題,而且是一個緊迫的現實問題,值得我們認真思考。

  黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,把依法治國納入“四個全面”戰略布局,確立了全面依法治國在新的歷史起點上作為治國理政基本方略的重要地位。深化國家監察體制改革,就是在這一時代背景下提出的。作為依規治黨和依法治權的重大舉措,這既是事關全局的重大政治改革,又是國家治理現代化的頂層設計,蘊含著中國特色社會主義法治的內在邏輯。

  第一,深化監察體制改革是維護人民主權的憲制要求。社會主義法治必須代表最廣大人民群眾的根本利益和整體意志,恪守一切權力來自人民、屬于人民且為了人民的憲法原則,切實堅持并保證人民至上的主體地位。深化監察體制改革的根本目標,就是通過加強和改進國家政權建設,防止黨在長期執政條件下權力異化和權力尋租,使各項權力牢牢掌握在黨和人民手中,始終保持公共權力的人民性和廉潔性,確保人民賦予的權力永遠為人民謀利益。

  改革開放30多年來,中國的社會經濟取得了舉世公認的巨大成就,但公共權力異化所產生的腐敗現象大量出現,腐敗問題波及面廣泛,是新中國成立60多年來最為嚴重的時期。十八大以來強力反腐呈現出兩個顯著特征:一方面,反腐敗的力度、廣度和深度空前,壓倒性態勢已形成;另一方面,反腐敗斗爭的嚴峻形勢和揭露出來的腐敗問題空前。被查處的存在腐敗問題的官員,上至正副國級、省部級官員,下至科級乃至“村官”等各個職級的官員和“準官員”。權力異化導致的腐敗問題橫跨了經濟、政治、文化以及社會各個領域。凡是有“尋租”空間的領域,就有腐敗問題和腐敗分子的身影;凡是在“尋租”空間大的領域,腐敗問題和腐敗分子的性質就會相對嚴重。這種現象,嚴重威脅著黨的執政基礎,威脅著人民主權的憲法原則,玷污和褻瀆了公共權力的人民性和廉潔性。而深化國家監察體制改革,是有效遏制權力異化和權力尋租等腐敗現象的必然選擇。它通過“擴大監察范圍,整合監察力量,健全國家監察組織架構,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”,嚴密紀律和法律的制度籠子,強化黨紀國法的約束力和執行力,加大發現揭露和查處權力尋租和權力異化等腐敗問題的機率,堵塞和消除滋生腐敗的漏洞、間隙和條件。它能夠切實改變國家監察職能失之于散、失之于軟的問題,確保黨和國家公共權力的人民性和廉潔性,使人民至上的主體地位和人民主權的憲制原則始終貫徹在依法治國的基本方略和治國理政的大政方針之中。

  第二,深化監察體制改革是依法治權的制度創新。依法治權是現代法治的核心要義,依法治權必然要依憲分權。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度和政權組織形式,實行一元分工權力的權力結構形式,即在人民主權不可分割的前提下,立法權、行政權、司法權分工合作、配合制約。這種中央集權下的三權分工體制,具有配合優位的天然秉性,其決策的高效率隱含著制約的不足。與之相反,在西方“三權分立”的權力結構下,決策效率不高的背后是權力之間的制約優位。值得思考的是,即使在“三權分立”的現代法治國家和地區,依靠制約保障權力規范運行的制度模式早已打破,權力運行中行政權的膨脹催生了第四種權力,它在不少國家是隸屬總統的監督權,這些機構在三權分立政體下或歸屬議會,或歸屬行政,或歸屬司法管理,但其性質既不是立法權,也不是行政權和司法權,而是獨立于三權之外的監督權。我國作為集中統一的人民主權國家,沒有集中統一的國家監察權,不能不說是政權建設上的一個缺陷。因此,在配合優位的制度特性條件下,組建國家監察委員會,是補強制約短板、強化對國家機器權力監督的必然選擇。在改革程序上,從“于法有據”的原則出發,依照憲法授權,先由全國人大常委會作出試點決定,在試點取得經驗的基礎上,將行政監察法修改為國家監察法,明確規范監察委員會的法定職能,依法全面推進反貪反瀆等檢察職能部門行政監察整合和監察委員會的組建。在監察體制改革任務完成之后,修改憲法及相關法律,確認監察委員會與“一府兩院”平行的法律地位。從某種意義上說,改革國家監察體制,就是要調整現行國家權力結構中,與人民享有權力的本質要求不夠吻合的狀態,使國家機關設置充分體現人民監督權力的客觀要求。

  依法治權必然推進腐敗治理的制度創新。腐敗直接表現為權力失控、權力尋租和權力濫用,突出特點是權錢交易、權色交易、權權交易及其形成的非法利益、非法政治結盟等。這是因為,權力具有強制性,它以國家強制力為后盾,不論被支配的一方是否情愿都必須服從;具有趨利性,它與經濟建設的組織管理緊密聯系在一起,為掌管公共權力的個人提供了“近水樓臺”“以權謀私”的便利;具有可交換性,公共權力本身不是商品,但運行中可能被它的掌管者進行“權權交易”和“權錢交易”;具有擴張性,濫用權力,是一切有權力的人都容易使用和復制的萬古不易的秘笈。可見,權力的特性,能使具有人格缺陷的官員產生強烈的占有欲。權力不論大小,只要不受制約和監督,都可能被濫用。只要權力不受制約,必然產生腐敗,絕對的權力產生絕對的腐敗。權力的腐敗是對法治的最大破壞,是對人權的最大侵害,是對執政黨權威的最大損害。所以,依法治國必須依法控權,依法控權必須依法治權,依法治權必須從健全完善反腐體制與機制入手;改變反腐控權職能分散在多個機關、多頭負責、資源分散、難以形成高效反腐敗力量的現狀。國家監察體制改革就是改變這種現狀的法治舉措。通過改革,整合反腐敗資源,構建起一個高效權威的國家反腐治權機構,統一行使監督權、調查權、處置權。這個機構與中國共產黨的紀律檢查機關合署辦公,形成黨紀與國法緊密銜接、強制性手段與非強制性手段雙管齊下、依規治黨和依法治權有機結合的法治鏈條,從而創新黨內監督與國家監察一體運行的體制機制。

  依法治權包括對國家監察權的監督制約。監察委員會作為反腐敗的國家專責機關,承擔監督、勤政廉政、維護國家權力、廉潔高效的重要職責,其自身素質更要過硬。信任不能代替監督,在腐蝕與反腐蝕的復雜環境下,紀檢監察機關也非凈土,少數紀檢監察干部蛻變為執紀違紀、執法違法腐敗分子的事實,更加說明了對國家監察權進行監督制約的必要性和重要性。從監督的途徑看,一是建立健全黨委對監察工作的管理監督機制,把紀檢監察人員列為關鍵少數,強化黨內監督和紀律的約束。二是強化人大及其常委會的權力監督機制,落實對國家監察工作的法律監督。三是建立健全檢察、審判機關司法監督機制,監察機關認定的職務犯罪案件,須由檢察機關審查決定起訴或不起訴,由法院審判決定是否構成犯罪并實現罪刑法定。四是建立健全人民政協民主監督、人民群眾社會監督機制,完善相應的渠道和平臺。五是建立健全嚴格統一的執紀執法程序規范,按照刑事訴訟的要求設計專門的立案、強制措施采用的呈報審批程序。同時,對國家監察人員的監督,除在《國家監察法》中按照法定職責必須為、法無授權不可為的基本原則,明確除監察委員會的職責權限、運轉程序和具體措施外,可考慮修訂刑法,增加規制國家監察人員濫用職權、刑訊逼供、徇私枉法、收受賄賂、徇私枉法罪等行為的定罪處罰,切實加強對監察委員會及其工作人員自身的監督。

  第三,深化監察體制改革是良法善治的重要體現。良法善治既是全面依法治國的最佳境界,又是治國理政的重要追求。在治國理政的意義上,法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。“法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該是本身制訂得良好的法律。”把國家治理現代化與全面依法治國結合起來理解,最佳治理形態就是“良法善治”。所謂“良法”,就是有一整套系統完備、科學規范、運行有效、成熟定型的制度體系;“善治”就是正確運用國家法律和制度體系管理國家、治理社會的能力和成效。從我國腐敗治理的現狀看,離良法善治的境界還有較大差距。一方面,對于反腐敗,國家立法僅限于《行政監察法》《刑法》和《刑事訴訟法》等基本法律,嚴重滯后于反腐實踐,與腐敗蔓延的廣泛性、腐敗行為的復雜性、腐敗規制的特殊性不相適應,難以滿足國家治理腐敗的需要;另一方面,對于反腐敗,國家治理還存在反腐機構力量分散、懲防不力,監督機構隸屬地方和部門獨立性不強,政府監察功能被遮蔽,非黨公務員紀律約束缺位,執紀執法邊界不清等現象。深化監察體制改革,是良法善治的重要舉措,通過將行政監察法修改為國家監察法,繼而修改《刑法》《刑事訴訟法》等相關法律,改變反腐立法滯后于反腐實踐的狀況,能夠為有效治理腐敗提供良好的法律資源。通過整合反腐敗執紀執法力量,能夠增強腐敗治理的權威性、有效性,從組織體制和工作機制上奠定腐敗“善治”的堅實基礎。

  “良法善治”離不開問題導向。在“良法”意義上,深化監察體制改革要提高監察立法的針對性、及時性、系統性、可操作性,發揮立法引領和推動作用。通過將《行政監察法》修改為《國家監察法》,擴大監察對象,將監察對象擴大到所有公共權力機關及其公務人員,實現監察對象全覆蓋。擴大監察范圍,明確監察職責,不僅要對監察對象進行實體監督,也要實施程序監督。賦予監察機關更加有效的監督方式,從而匯集和表達人民群眾的反腐期待,形成與懲治、預防腐敗相適應的強有力的法律利器。在“善治”的意義上,深化監察體制改革就是要推進腐敗治理體系和治理能力的科學化、法治化。如在現行反腐敗體制下,行政監察職能基本上依附于黨紀檢查職能,處于被遮蔽和相對萎縮的狀態。其監督國家工作人員是否依法履職、秉公用權、廉潔從政的職能,實際上由檢察機關反貪反瀆和預防部門承擔。但實踐中客觀存在的問題是:在反腐職責上,所查處的只是構成犯罪的腐敗行為,大量違紀違規問題無權管轄,不能抓早抓小的制度梗阻導致打不勝打,防不勝防;在反腐手段上,刑訴法時限上的嚴格規定,導致檢察機關借助紀委雙規措施辦案成為常態,執紀執法手段混用、邊界不清;在反腐效率上,大量案件材料在紀委過一遍后,再到反貪局過一遍,證據轉換過程中耗費大量時間,以致出現“夾生案”“過橋案”,嚴重影響辦案質效;在反腐程序上,檢察院集公訴、監督、偵查于一身,其受詬病之處在于檢察院既是“運動員”又是“裁判員”,有違偵、訴、審相互制約,各負其責的法治原則等。深化監察體制改革,將職務犯罪偵查預防部門轉隸監察委員會,不僅可鞏固、發展職務犯罪偵查預防的優勢,而且可以使上述職責、手段、效率、程序等方面的問題迎刃而解,腐敗治理體系和治理能力無疑將得到優化和提高。

  中國特色的良法善治,不是西方法治中心主義的法律之治,而是中國共產黨領導、人民民主和依法治國的有機統一。其一,堅持黨的領導,是監察體制改革的第一要義。這是因為,反腐敗既是全面從嚴治黨的重要組成部分,又是國家依法治權的系統工程,客觀要求執政的中國共產黨,在領導中國特色社會主義事業建設中,通過對公權力和公務人員的全方位監督,掌握和控制公共權力依法規范運行的主動權,實現黨內監督和國家監察功能的最大化,不斷提升黨和國家自我凈化和自我修復的能力。其二,堅持人民民主,是監察體制改革的關鍵所在。監察職能的有效發揮,離不開人民群眾的間接參與和直接發揮作用。間接參與就是通過人民代表大會及其常委會對國家機關及工作人員進行法律監督;直接發揮作用,就是保障人民群眾具有監察運行的知情權和參與權,切實革除公民舉報過程中的信息反饋不暢、查證效率和保密程度不高等弊端,保障人民群眾積極、有序地參與反腐敗斗爭。其三,堅持依法治國,是監察體制改革的基本要求。習近平總書記指出,“治理一個國家、一個社會,關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩”,通過改革監察體制機制,做到有案必查、有腐必懲,既查處大案要案,又著力解決與人民群眾相關的腐敗問題,堅持黨紀國法面前沒有例外;從法治機制、法律制度和法治形式上入手,創設公權力的透明、公正運作原則,在規范公權力行使范圍的基礎上,使執法方式、條件和程序更加系統化、規范化,使掌權者不能腐、不敢腐,充分發揮法治的規范性對公權力加以限制,走中國特色的法治反腐之路。

  (摘自《中南大學學報》)

    (來源:http://www.hbjwjc.gov.cn/ll/99688.htm)

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